Considerații privind paguba iminentă

[Consilier juridic]

Considerații privind paguba iminentă – condiție a suspendării actelor administrative. Aspecte de practică judiciară



1. Cadrul legislativ. Conform art. 14 al. 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ[1], ”În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.

Totodată, conform art. 15 din același act normativ, ”Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, în acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond”.

Potrivit art. 2 al. 1 lit. ș), paguba iminentă este ”prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”[2].

2. Situația premisă. Având în vedere faptul că, în multe situații – mult mai multe în realitate decât cele care ajung pe masa instanțelor de judecată – actele administrative emise de instituțiile și autoritățile publice prezintă deficiențe, aspecte evidente de nelegalitate, existând pericolul producerii unor efecte nedorite, prejudiciabile – legiuitorul a prevăzut posibilitatea suspendării acestora, până la pronunțarea soluției de către instanța care analizează fondul chestiunii – respectiv, cererea de anulare a actului administrativ respectiv.

Avem, deci, în vedere, o întrerupere a punerii în aplicare a efectelor unui act administrativ – prin excepție de la regula potrivit căreia acesta este de imediată aplicabilitate și se bucură de prezumția de legalitate, prezumţie care, la rândul său, se bazează pe prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate[3].

Așa cum este firesc, fiind o procedură specială și derogatorie de la dreptul comun, ea presupune – ca și condiții de admisibilitate – întrunirea a două exigențe: existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente.

Aceste două condiții sunt analizate de către instanța de judecată competentă potrivit legii (art. 10 din Legea nr. 554/2004), iar dacă aceasta apreciază că ele sunt îndeplinite cumulativ, dispune suspendarea actului administrativ, hotărârea fiind executorie de drept și atacabilă cu recurs (art. 14 al. 4).

Ceea ce interesează în cadrul prezentului demers, este condiția constând în existența unei pagube iminente, așa cum este ea definită chiar de legea în materie, dar și cu o privire atentă spre câteva soluții de practică judiciară recentă.

3. Analiza instituției. Paguba iminentă, așadar, este definită, cum am văzut, ca fiind un ”prejudiciu material viitor şi previzibil”. Relativ curând, instanța supremă a adăugat la definiția legală, sintagma ”greu sau imposibil de reparat”, astfel că, finalmente, I.C.C.J. a statuat (într-o hotărâre obișnită, nu de tip R.I.L. ori H.P.) că această condiție constă în ”producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat”[4].

Este cel puțin discutabilă viziunea instanței supreme, de vreme ce această definiție nu este una doar de interpretare a celei legale, ci una care adaugă efectiv la textul legal al art. 2 al. 1 lit. ș) – lucru care este nepermis. Așadar, apreciem că la analiza concretă de către instanțele de judecată a acestei condiții, în litigiile având ca obiect suspendarea actelor administrative – acestea trebuie să aibă în vedere exclusiv definiția legală a pagubei iminente și nu o definiție rezultată pe cale jurisprudențială, care adaugă la textul legal în discuție.

Dincolo de aceste aspect, însă, pare-se că, cele mai multe discuții izvorâte din practica judiciară, au ca obiect interpretarea expresiei ”prejudiciu material” din cuprinsul noțiunii de pagubă iminentă.

Astfel, unele instanțe au interpretat acest termen într-un sens foarte strict, literal și apropiat dreptului civil – apreciind că, la analiza condiției pagubei iminente, se impune a analiza dacă reclamantul a dovedit ca emiterea actului administrativ îi produce un prejudiciu material, adică unul strict cuantificabil în bani, cu valoare economică. De regulă, acest prejudiciu ar proveni dintr-o diferență de salariu pe care reclamantul – afectat de un act administrativ (de retrogradare din funcție, de sancționare administrativă etc.) o suferă urmare a aplicării acelui act administrativ. Sau, ar mai putea proveni dintr-o scădere a profiturilor unei persoane juridice, a cărei activitate economică este afectată de un act administrativ.

În acest sens, exempli gratia, Tribunalul Hunedoara a respins cererea de suspendare a unui act administrativ, motivând lapidar faptul că reclamantul nu a dovedit existența unui prejudiciu material efectiv[5] (5). În speță, reclamanta a invocat ilegala desfășurare a unui concurs constând în etapa de pretransfer organizat în sistemul de învățământ, însă nu a dovedit existența unei diferențe între salariul avut la unitatea școlară unde activa și salariul pe care l-ar fi avut la unitatea școlară pentru care a optat în vederea pretransferului.

Cel mai probabil, această diferență de salariu nu exista, încadrările în funcții fiind identice, inclusiv la unități diferite, iar reclamanta, în aceste condiții, a invocat existența unei pagube ”doar” sub forma unui prejudiciu de imagine, de prestigiu și izvorând din nerespectarea legii, din crearea unei situații de favorizare a altui candidat din respectiva procedură de concurs.

Optând pentru această viziune, instanța a motivat: ”Astfel, reclamanta a arătat că este prejudiciată, în calitate de participant la procedura de pretransfer, deoarece are dreptul de a fi evaluată corect şi să îi fie asigurate condiţiile unui concurs perfect legal şi transparent, care să nu lase locul suspiciunilor şi arbitrariului.

Se reţine că, potrivit definiţiei date de art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, noţiunea de pagubă iminentă priveşte prejudiciul material, nu moral, fiind necesar ca actul administrativ să producă pagube materiale reclamantei şi pe care aceasta trebuie să le dovedească. Prin urmare, este evident că eventuala nerespectare a dreptului de a fi evaluată corect şi de a-i fi asigurate condiţiile unui concurs de transfer perfect legal şi transparent, care să nu lase locul suspiciunilor şi arbitrariului, nu se circumscrie noţiunii de pagubă iminentă, în accepţiunea legii contenciosului administrativ.

Instanţa menţionează că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, iar pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, însă instanţa nu poate aprecia discreţionar necesitatea unei asemenea măsuri, ci persoana interesată trebuie să facă dovada îndeplinirii cumulative a celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Nefiind îndeplinită condiţia pagubei iminente, analiza cazului bine justificat nu se mai impune, întrucât pentru a se dispune suspendarea executării actului, condiţiile trebuie îndeplinite în mod cumulativ. În consecinţă, instanţa va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată”.

Spre aceeași soluție s-a îndreptat Tribunalul Hunedoara și într-o speță[6] în care a arătat că este îndeplinită condiția pagubei iminente, întrucât reclamanta a făcut dovada faptului că, urmare a actului administrativ, a suferit o pierdere considerabilă a veniturilor sale salariale. Instanța nu face, în schimb, nici o referire la prejudiciul nepatrimonial creat reclamantei, prin demiterea (aparent) nelegală a sa din funcția deținută și obținută prin concurs.

Așadar, aceste două soluții – deși una este de apreciere a neîndeplinirii condiției pagubei iminente, iar cealaltă, în sensul că această condiție a fost dovedită – sunt tributare concepției despre care facem vorbire, respectiv, că paguba iminentă trebuie raportată și cercetată strict cu privire la un prejudiciu efectiv material, în sensul restrâns al termenului.

De partea cealaltă, alte instanțe au apreciat că sintagma ”prejudiciu material”, neavând un înțeles identic, similar cu cel din dreptul civil[7], trebuie să primească o interpretare mai largă, mai flexibilă, înglobând nu doar conceptul de pagubă evaluabilă și cuantificabilă într-o sumă de bani, ci și un prejudiciu nepatrimonial, izvorât atât din atingerea adusă – prin emiterea actului administrativ – drepturilor și intereselor persoanelor, inclusiv dreptului la imagine, la prestigiu, precum și din nerespectarea legii de către autoritatea ori instituția emitentă a actului administrativ în discuție.

În acest sens, Curtea de Apel Alba Iulia a dispus suspendarea a două acte administrative[8], reținând faptul că este îndeplinită (și) condiția pagubei iminente: ”În privința pagubei iminente, instanța reține că efectele calificativului acordat se răsfrâng asupra activității profesionale și asupra veniturilor reclamantei, în sensul împiedicării accesului la funcții profesionale și obșinerii unei gradații de merit (s.n. F.R.)”.

Este limpede, așadar, că instanța a reținut, interpretând sintagma de ”prejudiciu material”, că aceasta se circumscrie inclusiv unei pagube de natură nepatrimonială, care ține de activitatea profesională a reclamantului, în special prin împiedicarea accesului la anumite funcții și recompensări de natură profesională.

De asemenea, într-o altă soluție, casând chiar sentința menționată mai sus, în cadrul primei orientări jurisprudențiale, a Tribunalului Hunedoara – Curtea de Apel Alba Iulia a arătat[9] că în mod greșit prima instanță a apreciat că nu există o pagubă iminentă, motivând contrariul, după cum urmează:

”Instanța trebuie să procedeze la o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării. Instituţia suspendării unui act administrativ reprezintă creaţia legislativă în baza căreia judecătorul investit cu soluţionarea unei astfel de cauze apreciază tocmai posibilitatea suspendării unui act administrativ până la soluţionarea cauzei, dată la care este consfinţită legalitatea sau nelegalitatea acestuia.

Dispoziţiile legii contenciosului administrativ permit adoptarea unor măsuri de conservare, care se justifică în acele situaţii în care executarea actului cu privire la care există o îndoială serioasă ar fi de natură să producă o pagubă iminentă. În acest fel se asigură un echilibru în procesul executării actelor administrative şi respectarea garanţiilor de echitate pentru cetăţeni, intenţia legiuitorului fiind aceea de a pune la dispoziţia acestora din urmă mijloace eficace prin care să-şi protejeze provizoriu drepturile şi interesele sale legitime.

În ceea ce privește paguba iminentă, pe care prima instanță a concluzionat că nu este dovedită, Curtea constată că reclamanta a solicitat instanței să dispună suspendarea deciziei de pretransfer consimțit între unitățile de învățământ, emisă de pârât şi care a avut drept efect final, numirea – urmare a procedurii de pretransfer consimțit între unitățile de învățământ – doamnei (…), în cadrul Liceului Teoretic „(…)”.

În justificarea pagubei iminente, reclamanta recurentă a arătat că îndeplinirea acestei condiții decurge din prima întrucât, prin emiterea acestei decizii, se produce un important prejudiciu, iar aspectele ce țin de paguba iminentă țin de multiplele şi complexele elemente de nelegalitate pe care le creează aceste acte administrative.

Or, legea contenciosului administrativ nu impune ca paguba iminentă să fie certă ci ca prejudiciul să fie previzibil și în raport de cele statuate în legătură cu îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat (s.n. – F.R.).

În speţă, s-a solicitat suspendarea deciziei de pretransfer consimțit între unitățile de învățământ, şi care a avut drept efect respingerea cererii reclamantei, pe primul loc fiind clasificată cealaltă solicitantă. Se constată, în aceste condiții, că există posibilitatea apariției unor diferențe salariale sau alte drepturi bănești, pe care reclamanta recurentă le-ar putea obține la unitatea şcolară pentru care s-a înscris în concurs, fiind evident că este îndeplinită condiția pagubei iminente”.

Instanța, deși nu face referire expressis verbis la un prejudiciu nepatrimonial, arată totuși că – pentru a fi în prezența unei pagube iminente în materia suspendării actelor administrative – nu este necesar a se dovedi că paguba este certă (însemnând prin aceasta, o existență a ei neîndoielnică), ci doar ca prejudiciul să fie ”previzibil”.

Putem spune că această soluție este una oarecum intermediară între cele două analizate, întrucât instanța, pe de o parte, pare a se ralia opiniei interpretării restrictive a noțiunii de prejudiciu patrimonial, însă, pe de altă parte, nu pretinde reclamantului să probeze efectiv un prejudiciu material actual, cuantificabil în bani, ci prezumă că acesta are toate șansele să se producă ori chiar s-a produs deja.

O opinie identică a avut și Curtea de Apel București, care a arătat: ”Instanța constată că este îndeplinită în speță și condiția pagubei iminente.

Astfel, constată instanța că prin emiterea actului contestat reclamantul și-a pierdut locul de muncă, existând prezumția simplă că a pierdut și orice sursă de venit (s.n. – F.R.), din moment ce art. 10 din O.U.G. nr. 5/2010 instituie incompatibilitatea calității de președinte al Autorității cu orice altă funcție publică sau privată .

Totodată, analizând înscrisurile depuse la dosar, instanța apreciază că paguba cauzată reclamantului prin pierderea locului de muncă și a venitului nu va putea fi reparată integral prin plata drepturilor restante, în ipoteza anulării în mod definitiv a actului contestat, din moment ce acesta trebuie să asigure cu caracter de continuitate întreținerea copiilor minori și plata obligațiilor contractuale asumate, iar sancțiunile care intervin în caz de neexecutare sunt mult mai energice decât plata unor penalități de întârziere. De exemplu, neîndeplinirea obligației de întreținere a copiilor minori se poate răsfrânge în mod negativ asupra relațiilor familiale dintre reclamant și copiii săi”[10].

Revenind la soluțiile favorabile interpretării flexibile a textului de lege aflat în analiza noastră, avem în vedere două soluții identice, pronunțate în aceeași speță.

Astfel, Tribunalul Hunedoara, admițând cererea de suspendare a actelor administrative[11], a subliniat:

”Tribunalul constată că este probată şi condiţia referitoare la paguba iminentă, având în vedere că prin efectul Dispoziţiei nr. (…) şi a Adresei nr. (…), reclamantului îi va înceta calitatea de director al (…), ce poate constitui un prejudiciu material viitor previzibil şi care nu poate fi înlăturat prin anularea acestor acte administrative.

Din această perspectivă, Tribunalul reţine că prejudiciul cert şi previzibil care se poate reţine în prezenta cauză îl reprezintă atât pierderea calităţii de director, cât şi pierderea imaginii profesionale. Astfel, prin încetarea calităţii de manager, i se crează acestuia atât un prejudiciu patrimonial, constând în eventuala indemnizaţie prevăzută în contractul de management, cât mai ales un prejudiciu nepatrimonial, prin însăşi pierderea calităţii de director al (…), în baza unor criterii de necorespundere profesională (s.n. – F.R.).

Acestea reprezintă efecte de natură patrimonială şi nepatrimonială, ce constituie un prejudiciu material viitor şi previzibil pentru reclamant, ce ar putea avea și efecte ireversibile asupra situației personale a reclamantului (s.n. – F.R.). Sub acest aspect, Tribunalul reţine că prejudiciul nepatrimonial suferit de către reclamant nu poate fi acoperit prin anularea actelor administrative, întrucât caracterul executoriu al acestora va conduce la încetarea calităţii de director al (…), precum şi la dobândirea calităţii de director de către o altă persoană care a fost declarată admisă la concursul organizat în acest sens. De asemenea, solicitarea reclamantului este în deplină concordanţă şi cu Recomandarea nr. R/89/8 a Consiliului de Miniştri al C.E. către statele membre privind protecţia judiciară provizorie în materie de contencios administrativ care, la capitolul ,,Principii’’ stipulează că atâta timp cât o instanţă nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea unui act administrativ, reclamantul poate solicita acesteia sau unei alte instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ respectiv.

Prin urmare, Tribunalul reţine că reclamantul a dovedit necesitatea înlăturării temporare a caracterului executoriu al actului administrativ, pentru a preveni o pagubă iminentă, motiv pentru care se impune admiterea cererii şi suspendarea executării celor două acte administrative”.

Soluționând recursul formulat împotriva acestei sentințe, Curtea de Apel Alba Iulia a motivate după cum urmează[12]:

”Nici criticile privind greșita reținere a condiției pagubei iminente, nu pot fi reținute de instanța de control judiciar ca fiind fondate. Corect a apreciat instanța de fond și existența pagubei iminente determinată de pierderea calității de director, dar și de defăimarea imaginii profesionale (s.n. – F.R.), în baza unor criterii de necorespundere profesională.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția autenticității şi veridicității, fiind el însuși titlu executoriu. Principiul legalității actelor administrative presupune însă, atât ca autoritățile administrative să nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum şi anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului.

Este adevărat că în considerarea celor două principii incidente în materie – al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu – suspendarea executării constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condițiile expres prevăzute de lege, însă, în situația concretă a circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei, în mod argumentat instanța de fond a admis cererea de suspendare a executării actului administrativ apreciind că susținerile reclamantului sunt în măsură să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Astfel, în mod corect a ajuns la concluzia existenței unui dubiu rezonabil şi suficient în ceea ce privește legalitatea actelor administrative atacate, astfel că, în baza considerentelor de mai sus, în temeiul art. 496 C. pr. civ., Curtea va respinge ca nefondat recursul”.

4. Concluzionăm prin a spune că, în opinia noastră, este legal și just al doilea punct de vedere.

Într-adevăr, mai întâi, observăm faptul că, alături de art. 2 al. 1 lit. ș), regăsim în Legea nr. 554/2004 și alte prevederi, care fac referire expresă și la prejudiciul de ordin nepatrimonial, care poate fi și trebuie să fie reparat în baza acestui act normativ. Avem în vedere art. 8 al. 1, art. 18 al. 3, art. 18 al. 4 lit. e.

De asemenea, principiile fundamentale în materia răspunderii pentru prejudicii se referă atât la prejudiciul material, cât si la cel moral. Doar în dreptul de sorginte comunistă se considera ca nu poate să existe și să fie reparat un prejudiciu moral/nepatrimonial.

In sfârsit, cu privire la interpretarea art. 2 al. 1 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, au fost aduse anumite explicații, extrem de valoroase. Astfel, în doctrina de specialitate s-a arătat in mod judicios că forma ”prejudiciului material” la care se referă textul legal, trebuie interpretat în mod flexibil, înțelegând prin această noțiune, nu doar sensul foarte strict – acela de pagubă cuantificabilă în bani, ci și sensul de ”creare a unor situații juridice noi prin punerea în executare a actului administrativ respectiv”[13].

De asemenea, I.C.C.J., a stabilit faptul că invocarea unui prejudiciu financiar (cum ar fi diminuarea salariului sau pierderea lui) nu reprezintă un motiv concludent pentru a considera ca sunt întrunite condițiile pentru suspendarea actului administrativ. Ba dimpotrivă, pentru aceasta se impune ca prejudiciul să nu poată fi reparat printr-o indemnizație ulterioară[14].

Or, dacă „prejudiciul material” nu ar trebui să poată să fie reparat printr-o prestație ulterioară, nu ne rămâne decât concluzia că discutăm despre un prejudiciu moral/nepatrimonial – acceptat, iată, de instanța supremă, ca modalitate a prejudiciului/pagubei despre care vorbește legea contenciosului administrativ.

Această interpretare este, de altfel, foarte firească, întrucât, în majoritatea covârșitoare a cazurilor, cei care sunt vătămați de un act administrativ nu reclamă în fața instanței un prejudiciu material efectiv, ci unul moral, constând în efectele mai degrabă psihice, emoționale, ale incălcării legii de către emitentul actului în discuție.

Acceptarea punctului de vedere ce constă în interpretarea restrictivă a noțiunii de ”pagubă iminentă” ar echivala cu o regretabilă golire de conținut a instituției suspendării executării actului administrativ, având ca efect final o admitere doar cu titlu exceptional, rarisim, a unei astfel de cereri – și aceasta în condițiile în care oricum, în materia aceasta (și nu numai, din nefericire), justiția noastră se caracterizează printr-un grad foarte redus de admitere a cererilor de chemare în judecată/plângerilor – având drept consecință o prea redusă recunoaștere și protecție a drepturilor și intereselor legitime ale justițiabililor.

[1] Publicată în M. Of., partea I, nr. 1154 din data de 7 decembrie 2004, cu modificări și completări ulterioare.
[2] În forma inițială a legii, paguba iminentă era definită ca ”prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă”
[3] A se vedea I.C.C.J., secţia de contencios administrativ şi fiscal, dec. civ. nr. 498/02.02.2010, consultată on-line aici
[4] A se vedea I.C.C.J., secţia de contencios administrativ, dec. civ. nr. 442/30.01.2013, disponibilă aici
[5] A se vedea Tribunalul Hunedoara, secția de contencios administrativ și fiscal, s. civ. nr. 475/20.09.2022, publicată aici
[6] A se vedea Tribunalul Hunedoara, secția de contencios administrativ și fiscal, s. civ. nr. 590/CA/14.11.2022, publicată aici
[7] Prejudiciul material a fost definit în dreptul civil ca fiind ”acel rezultat dăunător, consecința încălcării sau vătămării drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane, care a valoare economică, putând fi evaluate pecuniar”; a se vedea L. Pop, I. F. Popa, S. I. Vidu, Tratat elementar de drept civil. Obligațiile, Editura Universul Juridic, București, 2012, pp. 412 – 413.
[8] A se vedea Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, s. civ. nr. 52/11.03.2019, publicată aici
[9] A se vedea Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, dec. civ. nr. 826/09.11.2022, publicată aici
[10] A se vedea Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, s. civ. nr. 6/07.01.2020, publicată aici
[11] A se vedea Tribunalul Hunedoara, secția de contencios administrativ și fiscal, s. civ. nr. 962/CA/15.07.2019, publicată aici
[12] A se vedea Curtea de Apel Alba Iulia, sectia de contencios administrativ și fiscal, dec. civ. nr. 49/23.01.2020, publicată aici
[13] A se vedea I. Rîciu, Procedura contenciosului administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009, p. 319.
[14] A se vedea I.C.C.J., secția de contencios administrativ și fiscal, dec. nr. nr. 1377/06.03.2007, publicată in G.V. Bârsan, L. Sarbu, B. Georgescu, Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal pe anul 2007, semestrul I, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, pp. 44 – 47.

Avocat Florin Radu, Baroul Hunedoara https://www.juridice.ro/814894/consider ... 2022-12-29